‘Parlamentarismo orçamentário’ previsto na LDO de 2024 restringe poder do Executivo e deve prejudicar políticas públicas

Freepik Para analistas, existem preocupações quanto à eficácia da alocação de recursos e à capacidade de resposta do governo às dinâmicas econômicas

No apagar das luzes, antes do recesso legislativo, o Congresso Nacional aprovou o Orçamento para 2024. A Lei Orçamentária Anual (LOA) prevê despesas de R$ 5,5 trilhões, sendo que a maior parte deste valor se refere ao refinanciamento da dívida pública. O texto também prevê o valor de R$ 4,96 bilhões para o fundo eleitoral, o mesmo total disponibilizado pelo fundo nas eleições do ano passado. A aprovação do valor gerou discordâncias durante a sessão do Congresso. Já as emendas parlamentares somam R$ 53 bilhões, sendo que R$ 25 bilhões serão destinados a emendas individuais, R$ 11,3 bilhões para emendas de bancadas e R$ 16,7 bilhões para emendas de comissões. Analistas consultados pela Jovem Pan observam que a alocação de recursos tão relevantes para os deputados e senadores contribuiu para a criação do chamado “parlamentarismo orçamentário”. A medida é vista como forma de tirar o controle de manipulação do Executivo, mas também pode ser prejudicial para a execução de políticas públicas.

A advogada tributarista e sócia do Maluf Geraigire Advogados Patrícia Fudo explica que as emendas parlamentares representam recursos que os deputados e senadores enviam para suas bases eleitorais para custear despesas em seus Estados e municípios de origem. “Com aprovação do valor recorde de emendas para o Orçamento de 2024, deputados e senadores reduziram a verbas que inicialmente estavam vinculadas a programas importantes para o governo. O Executivo está obrigado a disponibilizar a verba para cada parlamentar e para cada bancada estadual. O que se verifica é um protagonismo cada vez maior do Senado Federal e da Câmara dos Deputados, com a apropriação da pauta orçamentária, já que passou a impor ao governo federal a execução de políticas públicas até então comandadas exclusivamente pelo Palácio do Planalto”, afirma.

André Luiz dos Santos Pereira, tributarista e sócio Condini Tescari, também avalia que as emendas impositivas acabaram atribuindo ao Parlamento um maior controle sobre o Orçamento. “Se de um lado se alega que o Poder Executivo perdeu seu poder de aprisionar os deputados e senadores, o controle legislativo sobre o Orçamento acaba por desorganizar a execução de diversas políticas públicas que, no chamado parlamentarismo orçamentário, se vinculam muito mais aos humores do eleitorado de certo parlamentar. Essas políticas seriam muito melhor desenvolvidas no âmbito dos ministérios. O calendário e a própria ordenação da despesa serão definidos por cada deputado”, esclarece.

Para Leonardo Roesler, advogado tributarista e sócio da RMS Advogados, a revisão da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) representa um ponto de inflexão na distribuição de poderes no Brasil. “Do ponto de vista do direito tributário, a inclusão de um calendário fixo para o pagamento de emendas parlamentares sugere um esforço para aumentar a transparência orçamentária. No entanto, essa rigidez pode ser vista como uma faca de dois gumes. O cronograma pode ser interpretado como uma medida que promove a responsabilidade fiscal, assegurando que os fundos sejam alocados de forma previsível e transparente. Por outro lado, a rigidez introduzida pela LDO pode limitar a flexibilidade do Executivo na gestão de recursos, um aspecto crítico em tempos de incerteza econômica ou crises fiscais”, avalia.

Congresso versus Executivo

André Luiz considera que o que se tem visto na prática é que a relação do governo com o Parlamento não melhora necessariamente pela dinâmica estabelecida pelas emendas impositivas. “Parece-nos que a relação tende a ser ainda mais tensa, pois, atribuindo-se a cada parlamentar uma certa possibilidade de estabelecer sua ordem de prioridades, a tendência seria de que votassem mais “livremente” e independente de acordos com o Governo. Daí se falar tanto no avanço do Parlamento sobre cargos no Poder Executivo, visto que os recursos financeiros, de certa forma, já estão garantidos. Com essa dinâmica, a meta de resultado primário deverá ser atendida, mas deve piorar muito a forma do gasto público. O governo tende a precisar arrecadar mais para cobrir as ineficiências geradas pela perda de concatenação e coordenação intrínsecas a tais emendas parlamentares”, pondera.

Leonardo Roesler observa que a nova configuração orçamentária brasileira deve implicar em uma restrição significativa na capacidade do Executivo de negociar com o Legislativo. “Este cenário sugere que mais negociações ocorrerão em torno da alocação orçamentária, com o Congresso buscando assegurar maior controle sobre o processo. Contudo, essa dinâmica pode levar a um ambiente político mais fragmentado, onde cada parlamentar ou grupo parlamentar busca assegurar benefícios para suas bases, em vez de focar em uma estratégia orçamentária coesa e alinhada com as necessidades nacionais. Tal cenário pode resultar em um orçamento menos estratégico e mais orientado a interesses específicos, potencialmente em detrimento de uma alocação eficiente de recursos para o desenvolvimento nacional”, considera.

Patrícia Fudo acredita que as emendas impositivas refletem a força do Congresso em fazer prevalecer suas prioridades e uma necessidade do Palácio do Planalto em aceitar condições em nome da governabilidade. “A limitação do poder de gestão orçamentária reduziram a verbas que inicialmente estavam vinculadas a programas importantes para o governo, inclusive aqueles que representam aceleração da economia. Não bastasse, o orçamento mantém a meta fiscal próxima de zero, conforme propôs a equipe econômica do presidente, o que tem sido considerado ousado pelo mercado financeiro. E para que esta meta seja atingida, é esperada um aumento da carga tributária no Brasil, com implementações de políticas que pode afetar diretamente o mercado, como uma possível incidência do Imposto de Renda sobre a distribuição de lucros das empresas”, observa.

Os analistas pontuam que existem preocupações legítimas quanto à eficácia da alocação de recursos e à capacidade de resposta do governo às dinâmicas econômicas. Para eles, interação entre esses fatores determinará o verdadeiro impacto dessa mudança na economia do Brasil em 2024 e nos anos subsequentes.

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