Fernando Vernalha: Apesar dos defeitos, marco legal traz esperança para o saneamento

Num país de contrastes, 35 milhões de brasileiros ainda vivem sem acesso à água potável; confira as três mudanças estruturais que a nova lei impõe para tornar o serviço universal

  • Por Fernando Vernalha*
  • 30/08/2020 10h00
Agência BrasilInovações são importantes para favorecer a atração de investimentos privados para o setor de saneamento

É difícil acreditar que, num país onde abunda mais de um telefone celular por habitante, praticamente metade da população ainda não possui acesso a esgotamento sanitário. Enquanto lidamos com a chegada da tecnologia 5G ao Brasil, 35 milhões de brasileiros ainda vivem sem acesso à água potável. Num país de contrastes, esse é apenas mais um. Mas ele explica muito das enormes diferenças que há entre serviços públicos privatizados e serviços públicos ainda mantidos sob a gestão estatal. Há décadas sob a operação das companhias estaduais, a prestação dos serviços de água e esgoto enfrenta atualmente um enorme déficit de universalização e ineficiências operacionais de toda ordem. Talvez as principais causas disso estejam na perda da capacidade de investir das companhias estaduais, que respondem pela prestação do serviço em 75% dos municípios brasileiros, associada aos altos custos da operação estatal.

A história do saneamento no Brasil está prestes a inaugurar um novo capítulo. Há poucas semanas, um novo marco legal foi criado para o setor, com o objetivo principal de viabilizar investimentos para a agenda de universalização através da ampliação da participação da iniciativa privada nesses serviços. Trata-se da Lei 14.026/2020, que introduziu alterações relevantes em diversas leis que regulam o saneamento. Para perseguir este objetivo, o novo marco impõe três mudanças estruturais para a operação do serviço. A primeira está na exigência de que a prestação destes serviços seja precedida de licitação e da celebração de contrato de concessão. Atualmente, os serviços de saneamento são prestados por meio de “contratos de programa”, formalizados sem necessidade de licitação entre os municípios, que são os donos do serviço, e as companhias estaduais. O objetivo do novo marco é criar um ambiente competitivo para a contratação destes serviços, possibilitando propostas mais vantajosas e ganhos de eficiência aos usuários. Com isso, a tendência será a ampliação da participação de operadores privados na prestação do serviço, presumidamente mais eficientes do que as companhias estaduais.

Uma questão ainda em discussão é a (im)possibilidade de prorrogação dos atuais contratos de programa firmados entre municípios e as companhias estaduais. Essa hipótese constava do projeto de lei, mas foi objeto de veto presidencial. Especula-se sobre uma possível derrubada deste veto pelo Congresso Nacional, o que poderia retardar a referida “abertura” do mercado de saneamento à participação privada, possibilitando a renovação dos contratos por mais 30 anos. O fato é que, com ou sem a derrubada do veto, parece bastante difícil para grande parte das companhias estaduais continuar explorando os serviços de saneamento a partir das novas metas de universalização impostas com a nova lei: 99% da população com água potável e de 90% da população com coleta e tratamento de esgotos, até 2033. Ressentidas da perda da capacidade de financiar esses investimentos, as companhias estaduais provavelmente acabarão em rota de privatização ou terão sua atuação significativamente reduzida.

A segunda mudança estrutural relaciona-se ao modelo de regulação do serviço. Na atualidade, aproximadamente 80 agências, dentre municipais, intermunicipais, estaduais e distrital, atuam como reguladores do saneamento. Disso resulta uma regulação fragmentada e diversificada, onerando custos de transação dos operadores. Visando uniformizar a regulação e melhorar sua qualidade técnica, a nova legislação atribuiu a uma agência federal, a Agência Nacional de Águas e Saneamento Básico (ANA), competência para editar “normas de referência” sobre o saneamento. O interessante é que estas normas não serão cogentes aos municípios e agências locais e regionais, mas terão na sua observância uma condição para a obtenção de recursos e financiamentos federais. Trata-se de um soft law, buscando-se no spending power da União os incentivos para que a regulação subnacional seja aderente às normas federais. Melhorar a qualidade da regulação parece fundamental para abrir caminho para uma maior participação privada no setor.

Por fim, o novo marco faz uma opção pela prestação regional do serviço de saneamento. Embora se reconheça a titularidade municipal do serviço, a legislação pretendeu induzir a criação de formas de aglutinação de municípios com vistas a possibilitar a sua prestação regionalizada. Num contexto de abertura do mercado à prestação privada, a prestação regional inibe o fenômeno do cherry picking (a escolha seletiva pelo mercado apenas dos bons negócios), viabiliza subsídios cruzados entre operações municipais rentáveis e deficitárias, e contribui para a universalização do serviço em regiões menos favorecidas.

Todas estas inovações são importantes para favorecer a atração de investimentos privados para o setor e viabilizar o desenvolvimento de uma nova agenda de universalização do serviço. É verdade que a nova lei tem defeitos, deixando alguns temas mal endereçados para uma futura interpretação saneadora pelas instâncias de controle. Mas eles não desmerecem o seu esforço na implementação de mudanças estruturais para melhorar a oferta destes serviços. Num momento em que as suas mazelas estão mais expostas do que nunca, o advento de um novo modelo para o setor é revigorante. Se avançaremos, o futuro dirá. Mas, certamente, há uma nova esperança para o saneamento.

*Fernando Vernalha é advogado, professor e escritor – foi pesquisador visitante na Columbia University. E escreve sobre infraestrutura, governo e gestão pública.