A recente declaração do prefeito de Nova York, Zohran Mamdani, de que sua administração analisa se existe fundamento jurídico para promover a prisão do primeiro-ministro de Israel, Benjamin Netanyahu, caso ele visite a cidade durante a Assembleia Geral das Nações Unidas, reacendeu um debate que ultrapassa a política internacional e alcança um dos temas mais relevantes do Direito Internacional contemporâneo: afinal, até onde vai a autoridade do Tribunal Penal Internacional? E mais: um prefeito norte-americano teria qualquer poder para cumprir um mandado expedido pela Corte de Haia?

A resposta exige separar o debate político da realidade jurídica. Embora exista um mandado de prisão expedido pelo Tribunal Penal Internacional contra Benjamin Netanyahu, sua eventual execução em território norte-americano enfrenta obstáculos jurídicos significativos, decorrentes tanto da posição institucional dos Estados Unidos perante o Tribunal quanto da própria distribuição constitucional de competências dentro do ordenamento jurídico americano.

Para compreender essa questão, é preciso recordar o que é o Tribunal Penal Internacional. Criado pelo Estatuto de Roma, aprovado em 1998 e em vigor desde 2002, o TPI constitui o primeiro tribunal penal permanente destinado ao julgamento de pessoas acusadas da prática dos crimes mais graves de interesse da comunidade internacional, como genocídio, crimes contra a humanidade, crimes de guerra e crime de agressão.

Diferentemente da Corte Internacional de Justiça — responsável por solucionar controvérsias entre Estados soberanos — o Tribunal Penal Internacional exerce jurisdição sobre indivíduos. Além disso, sua atuação possui natureza complementar, intervindo apenas quando o Estado que normalmente teria competência para investigar e processar os fatos demonstra não possuir condições ou não revela disposição genuína para fazê-lo.

Em novembro de 2024, a Câmara de Pré-Julgamento do Tribunal Penal Internacional expediu mandados de prisão contra Benjamin Netanyahu e o então ministro da Defesa israelense, Yoav Gallant, por supostos crimes de guerra e crimes contra a humanidade relacionados ao conflito na Faixa de Gaza. Independentemente do mérito das acusações — que continua sendo objeto de intenso debate jurídico e político — a decisão produziu relevantes efeitos diplomáticos, pois os 125 Estados-Partes do Estatuto de Roma, em tese, assumiram a obrigação de cooperar com a Corte, inclusive executando mandados de prisão quando os investigados ingressarem em seus territórios.

O ponto central, entretanto, reside justamente na expressão “Estados-Partes”. Os Estados Unidos jamais ratificaram o Estatuto de Roma.

Embora tenham participado das negociações que culminaram na criação do Tribunal e tenham assinado o Estatuto de Roma no final do governo Bill Clinton, os Estados Unidos nunca concluíram o processo de ratificação. Em 2002, durante a administração George W. Bush, o governo norte-americano comunicou formalmente ao Secretário-Geral das Nações Unidas que não pretendia tornar-se parte do Estatuto e que não reconhecia obrigações jurídicas decorrentes daquela assinatura.

Desde então, republicanos e democratas divergiram quanto ao grau de cooperação política com o Tribunal Penal Internacional, mas mantiveram posição comum quanto a um aspecto essencial: os Estados Unidos não reconhecem que o Estatuto de Roma lhes imponha obrigações jurídicas. Essa resistência tornou-se ainda mais evidente em relação aos procedimentos instaurados contra autoridades israelenses, especialmente diante da tradicional aliança estratégica existente entre Washington e Israel.

Sob a perspectiva estritamente jurídica, isso significa que os Estados Unidos não assumiram, por força do Estatuto de Roma, obrigação internacional de executar mandados expedidos pelo Tribunal Penal Internacional. Consequentemente, eventual cooperação dependeria de fundamento previsto no direito interno norte-americano ou de decisão política do governo federal, e não de um dever decorrente do tratado internacional.

Essa característica revela uma das principais limitações institucionais do Tribunal Penal Internacional. A Corte não dispõe de força policial própria, nem possui agentes encarregados de efetuar prisões ou executar coercitivamente suas decisões. Sua atuação depende integralmente da cooperação dos Estados. Nos países que aderiram ao Estatuto de Roma, essa cooperação decorre do próprio tratado; nos países que não aderiram, como os Estados Unidos, eventual colaboração depende exclusivamente da vontade política e do ordenamento jurídico interno.

É justamente por essa razão que a existência de um mandado de prisão internacional não significa, por si só, que seu destinatário será preso em qualquer lugar do mundo. A eficácia prática dessas decisões varia conforme o país visitado, sua legislação interna, sua política externa e sua posição institucional em relação ao Tribunal Penal Internacional.

No caso específico de Nova York, surge um obstáculo adicional. Ainda que o prefeito manifeste interesse político no cumprimento do mandado, ele não possui competência autônoma para transformar uma decisão do Tribunal Penal Internacional em ordem de prisão executável pela polícia municipal. A condução das relações exteriores, o reconhecimento de tratados internacionais, a definição da posição oficial dos Estados Unidos perante organismos internacionais e a disciplina das imunidades diplomáticas pertencem ao governo federal, e não às administrações estaduais ou municipais.

Além disso, a eventual presença de Benjamin Netanyahu na sede das Nações Unidas suscitaria outra discussão jurídica relevante: a incidência das regras internacionais relativas às imunidades de autoridades estrangeiras e das disposições constantes do Acordo de Sede celebrado entre os Estados Unidos e a Organização das Nações Unidas. Independentemente da controvérsia doutrinária existente acerca do alcance dessas imunidades diante dos mandados expedidos pelo Tribunal Penal Internacional, é evidente que semelhante discussão jamais poderia ser resolvida unilateralmente por um prefeito municipal.

Também não se pode ignorar o contexto político. O governo Donald Trump mantém posição declaradamente contrária às iniciativas do Tribunal Penal Internacional dirigidas contra autoridades israelenses e reafirmou publicamente sua rejeição à jurisdição da Corte nesses casos. Ainda que esse aspecto não seja determinante sob o ponto de vista jurídico, ele reduz ainda mais a probabilidade de qualquer iniciativa destinada ao cumprimento do mandado em território americano.

Por essa razão, a existência de um mandado de prisão expedido pelo Tribunal Penal Internacional não garante, por si só, sua execução. No caso dos Estados Unidos, onde o Estatuto de Roma jamais foi ratificado e onde decisões dessa natureza envolvem competências reservadas ao governo federal, a prisão de Benjamin Netanyahu em Nova York mostra-se juridicamente altamente improvável. Não porque inexista um mandado expedido pela Corte de Haia, mas porque os Estados Unidos não ratificaram o Estatuto de Roma, não assumiram o dever convencional de executar as ordens do TPI e não atribuíram ao prefeito de Nova York competência para promover, por iniciativa própria, a prisão de uma autoridade estrangeira com fundamento exclusivo naquela decisão.